Discurso do Presidente do MENAC na Conferência Integridade na Gestão Pública, promovida pela IGF, que ocorreu no dia 5 de abril na Reitoria da Universidade Nova de Lisboa.
Senhor Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas
Senhor Inspector-Geral da IGF
Senhora e Senhores Sub.Inspectores Gerais da IGF
Senhor inspector -geral da DGSJ
Demais ilustres Entidades
Agradeço o convite e felicito o Senhor Inspector-Geral de Finanças, que respeito e prezo com elevada consideração, pela actuação desenvolvida, nomeadamente na área da Autoridade e Auditoria.
Uma saudação especial de amizade e louvor ao Senhor Presidente do TdC, pela dedicação, zelo e eficiência manifestados na sua actividade funcional.
Os meus respeitosos e cordiais cumprimentos a todas as demais Entidades.
Ao contribuir para esta conferência, apraz-me dizer em termos sintéticos que, no combate ao fenómeno da corrupção. a autoridade e auditoria assumem notoriedade fundamental.
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Como se sabe, o Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC), – criado pelo Dec-Lei 109-E/2021 de 9 de Dezembro (a que pertencem os artigos e números abaixo indicados) – é uma entidade administrativa independente, com personalidade jurídica de direito público e poderes de autoridade que desenvolve atividade de âmbito nacional no domínio da prevenção da corrupção e infrações conexas;
O mesmo Dec-Lei aprovou em seu anexo o regime geral da prevenção da corrupção (RGPC), e do qual faz parte integrante;
1 – O MENAC tem por missão a promoção da transparência e da integridade na ação pública e a garantia da efetividade de políticas de prevenção da corrupção e de infrações conexas,
Das várias atribuições do MENAC, constam, além do mais, as de:b) Promover e controlar a implementação do RGPC;
- d) Emitir orientações e diretivas a que devem obedecer a adoçãoe implementação dos programas de cumprimento normativo pelas entidades abrangidas pelo RGPC
- e) Planear o controlo e fiscalização do RGPC, articulando-se com as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais relativamente ao setor público;
- f) Fiscalizar, em articulação com as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais, a execução do RGPC; e
- o) […]a qualidade, eficácia e atualização dos instrumentos de cumprimento normativo adotados pela Administração Pública e pelo setor público empresarial para prevenção da corrupção e de infrações conexas;
O MENAC detém poderes de iniciativa, de controlo e de sanção, e, por conseguinte pode fazer auditorias. (artº2º)
Mas, atentas as várias centenas de entidades abrangidas e a escassez de elementos relevantes para o efeito, inexiste obrigatoriedade ou conveniência de procedimentos de auditoria executados directamente pelo MENAC
Ainda assim, não fica privado o MENAC da realização de auditorias.
É que (v. artº 7º)
2 – O MENAC pode solicitar ao membro do Governo competente que as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais executem ações de inspeção e auditoria.
Sendo que:
3 – Todas as entidades públicas e privadas têm o dever de prestar ao MENAC as informações que se revelem necessárias ao estrito cumprimento das suas atribuições, sem prejuízo do segredo de Estado, de justiça, de advogado, bancário, de supervisão, médico, jornalístico, religioso ou outro legalmente regulado.
1 – Sem prejuízo do disposto no artigo 4.º, incumbe às inspeções-gerais ou entidades equiparadas e às inspeções regionais a realização de inspeções e auditorias, com caráter periódico, aos serviços ou organismos da respetiva área governativa, destinadas a avaliar o cumprimento das normas estabelecidas no presente regime relativas à existência de programas de cumprimento normativo.
2 – O planeamento das inspeções e auditorias referidas no número anterior é comunicado ao MENAC, para efeitos de articulação dos respetivos planos de atividades.
3 – Das inspeções e auditorias realizadas é elaborado o respetivo relatório nos termos previstos nos respetivos regulamentos, o qual é comunicado ao MENAC e à entidade com competência disciplinar.
4 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e as inspeções regionais comunicam ao MENAC, no prazo de 15 dias úteis, os indícios da prática de contraordenação prevista no presente regime.
É certo que, como se referiu o MENAC pode fazer auditorias, uma vez que tem poderes de iniciativa e controlo
O Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC) efectuava visitas pedagógicas, que poderão continuar a existir no MENAC como visitas de controlo, ou seja de fiscalização e esclarecimento, uma espécie de visita pedagógica para “tomar pulso” do que está acontecendo na entidade abrangida, e contribuir para eventual melhoria que se revele conveniente.
A prevenção da corrupção e o controle desta não são conceitos aritméticos, ou matemáticos, nem de natureza policial
Não são conjecturas ou especulações, desfazadas de realidades objectivas que definem a corrupção. (vide Cons.António Henriques Gaspar, na última sessão do ciclo de conferências “O MP e o combate à Corrupção”, Lisboa. 11 de janeiro de 2012,Fundação Gulbenkian)
Sendo certo que pode haver indícios obectivos que a indiciem, e que o legislador pode prevenir
Veja-se por exemplo os modos de recuperação de activos ou o apregoado crime de enriquecimento ilícito
O legislador é pois, a trave mestra, o guardião, dos meios de prevenção e dos termos de repressão.
O MENAC não é por regra um meio de repressão, não é um órgão policial, ou de peritagem científica, mas a sua missão traduz-se na detecção da existência ou não de bom senso, de seriedade, c na integridade manifestada em valoração de comportamentos traduzidos em opções, na dicotomia entre o bem o mal, a legalidade ou a sua frustração. em modos de agir.
As visitas de controlo apenas podem ser objectivamente eficazes, se forem visitas relâmpago ou de surpresa, ou seja, sem aviso prévio, porque se houver aviso prévio das mesmas, a entidade abrangida pode formalmente estruturar-se numa aparência de legalidade de actuação funcional apenas e quando da data da visita.
Por isso, o ideal em termos de eficácia é manter-se uma actuação de autoridade no controlo, ou autoridade de controlo,
Autoridade não como imposição ditatorial, mas como garantia coordenadora ou de esbilidade da funcionalidade concreta e correcta do cumprimento normativo.
Neste âmbito, as auditorias efectuadas pelas inspecções gerais e regionais são fundamentais para se alcançar esse desiderato.
É que, de harmonia com o artº 34º do referido Decreto-Lei:
1 – Sem prejuízo do disposto no artigo 4.º, incumbe às inspeções-gerais ou entidades equiparadas e às inspeções regionais a realização de inspeções e auditorias, com caráter periódico, aos serviços ou organismos da respetiva área governativa, destinadas a avaliar o cumprimento das normas estabelecidas no presente regime relativas à existência de programas de cumprimento normativo.
2 – O planeamento das inspeções e auditorias referidas no número anterior é comunicado ao MENAC, para efeitos de articulação dos respetivos planos de atividades.
3 – Das inspeções e auditorias realizadas é elaborado o respetivo relatório nos termos previstos nos respetivos regulamentos, o qual é comunicado ao MENAC e à entidade com competência disciplinar.
4 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e as inspeções regionais comunicam ao MENAC, no prazo de 15 dias úteis, os inícios da prática de contraordenação prevista no presente regime.
Note-se que, em complemento deste regime legal, o MENAC, norteado pelo equilíbrio entre autoridade e auditoria, elaborou uma recomendação às entidades abrangidas, que aguarda publicação no Diário da República no sentido de que “seja comunicado mensalmente ao MENAC durante a primeira semana do mês seguinte ao mês a que respeita, com referência ao cumprimento normativo, se houve regularidade no seu cumprimento ou se houve falhas ou irregularidades, identificando-as.”
Há assim um controlo e apelo à consciencialização do responsável pelo cumprimento normativo para que este seja cumprido.
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Os limites do supra exposto quanto ao RGPC está nos seus limites, ou seja, na articulação com outros regimes
Na verdade como resulta do Artigo 35.º do mesmo diploma legal,
1 – O disposto no presente regime não prejudica as obrigações constantes de outras disposições legais ou regulamentares de adoção e implementação de programas de cumprimento normativo, de elementos destes, ou de sistemas de controlo interno, em termos mais exigentes que os previstos no presente regime.
2 – O disposto no presente regime não se aplica quando exista norma de direito da União Europeia ou de direito internacional que disponha em sentido diverso e seja aplicável a entidade pública.
3 – O disposto no presente regime não prejudica os poderes de controlo e jurisdição do Tribunal de Contas sobre as matérias e entidades nele reguladas.
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O diálogo que possa haver com as entidades abrangidas, tem pois de ser pedagógico mas determinante para os termos do cumprimento normativo
António Pires Henriques da Graça
Presidente do Mecanismo Nacional Anticorrupção
Juiz-Conselheiro (jubilado) do Supremo tribunal de Justiça